一场“无”与“有”的管理覆盖──天津集中治理“飞地” 全力推进基层社会治理属地化

　　每一块“飞地”，都有属于自己的故事。

　　每一块“飞地”，都要找到管理的归属。

　　2020年4月起，一场自“浅”入“深”的发掘梳理、由“点”及“面”的综合治理、从“无”到“有”的管理覆盖在津城有序有力展开──天津坚持人民至上原则，秉持历史主动精神，把“飞地”基层社会治理属地化作为推进市域社会治理的重要切口，作为密切联系群众服务群众的重要途径，聚焦问题导向，采取科学方法，创新体制机制，锐意攻坚克难，大力度集中根治“飞地”，积极破解基层社会治理职责交叉、责任不清和治理真空等问题，努力探索超大城市现代化治理新路子。

　　267天，不舍昼夜，清仓见底。天津算陈年账，算民心账，算长治久安的政治账，涉及中心城区6个区、环城4个区，546处“飞地”平稳“着陆”、“倦鸟”归林，逐一明确属地“责任田”，夯实了党的执政根基和基层基础，坚决筑牢首都政治“护城河”。

　　不能让“有故事”的“飞地”，成为有事故隐患的“是非之地”

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出：“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。

　　天津作为超大城市，在加速现代化进程中，基层管理体制同样存在条块分割、各自为战、权责脱节、效能不高等问题。“飞地”，指行政区划和管辖权不统一地带，是城市进化的产物，是基层治理的难点，也是绕不过的时代考题。

　　前进村，就是一处“飞地”，地处北辰区，日常管理属河北区，产权则是铁路部门。

　　上世纪50年代，北辰区普济河道北、铁东路以西建起16排平房，最早搬入的是铁路职工。于秀安老人，当年就出生在这儿，仨月大时生了一场病，病后“前进”一步都难，再没有离开过这里。

　　老于见证了前进村的变迁：当初，这里像“世外桃源”──西边挨铁路，中间隔挡板，外头风驰电掣，里头无声无感。一年又一年，老住户分批往外搬，租户不断往里换，一起跟进的还有“圈占”，就连公厕、垃圾池都被砌平占了，问题渐渐多了起来。

　　买趟菜，几十米路，总有几处臭水拦路，绕不掉。老于出门穿的一双系带步鞋，湿了干，干了湿，干脆不刷了，回家一扔，臭就臭着。环境差，谁住谁闹心，最闹心的是违建堆物，挤得路曲曲折折。

　　前进村出路难，难在“飞”着。“类似你家地，‘飞’人家地里去了。”老于感慨，想向上反映，但多方管辖职能交叉，不知哪事推哪扇门，就算碰对门，也是按下葫芦浮起瓢，问题接二连三。

　　每一块“飞地”，都有不同的起源、不同的轨迹。当初，有多少美好的愿望，如今，就有多少“成长的烦恼”。

　　──历史上多次区划调整，环城区一些地划入中心城区，可城市化不彻底；

　　──在环城区开发的小区，颁发了紧挨的中心城区房产证，即使中心城区管着，也缺乏法律支撑；

　　──环城区集中安置了中心城区拆迁的户籍居民，安置地没挨中心城区，配套跟不上；

　　──还有些责任不清地带，例如单位产、企业产等，配套不被认可，交的交不过去，接的没接到手。久而久之出现管理“无主”问题，形成“飞地”乱象。

　　陈年账，盘根错节；理旧账，难上加难。共产党人守的是人民的心，历史交办的，再难也接，接了就要办好，不能让“有故事”的“飞地”，成为有事故隐患的“是非之地”。

　　2020年4月9日，市委常委会扩大会议聚齐了10个相关区的书记、区长：

　　“有困难吗？”

　　秒针嘀嗒作响，心气儿骤然升腾。

　　“好，都没问题。”

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　　“要从夯实党的执政根基、打牢基层基础的高度，从践行初心使命、为人民谋福祉的高度，深刻认识解决‘飞地’问题的重大意义。”以上率下，压实责任，再重的担子也要用铁肩膀扛起来。

　　扩大会议当天，全市启动“飞地”治理。时间的钟摆，似乎骤然提速。

　　区里主办、市里督办。4月23日，督办方案印发，明确总体要求、基本原则、组织领导等。在市委、市政府领导下，市党建引领基层治理体制机制创新工作领导小组成立解决我市“飞地”基层社会治理属地化有关问题专项工作组（以下简称“市专项工作组”），市专项工作组下设工作专班（以下简称“市工作专班”），8个市级部门参加。治理任务涉及哪个部门，哪个上阵，最终增加到11个部门。

　　方案还给出进度安排，5月10日前深入排查核实，月底相关区成立各区的工作专班等。5月10日“交作业”，全市总计排查出“城中村”、接壤的“插花地”、不接壤的“插花地”、责任不清地带四类“飞地”546处。

　　定下时间表，明确作战图，攻坚战全面打响。

　　以人民为中心是最大的理，想清这个理，“飞地”就必须治理

　　“飞地”从哪里来？把历史的难题留给历史。

　　“飞地”归哪里管？现实的课题必须直面回应。

　　“基层社会治理属地化是总原则”一锤定音。市委下定决心，“对症下药”，彻底根治“飞地”问题。

　　属地化总原则，就是行政区划所在区承担起本地区基层治理、服务、管理责任，应管尽管。历史遗留问题，原区原单位解决。

　　四类“飞地”，分类施治──

　　城中村，落实属地管辖权，依法依规推进撤村建居。

　　责任不清地带，落实权属单位责任，明确属地基层组织管理责任。

　　治理“插花地”，“‘药’两种，要么‘线’调过去，要么调过来。”市工作专班办公室人员打比方。

　　线，一指行政区域界线，一指管辖权。“接壤，A和B挨着，A管着，都认可，但地在B内。方法就是，接壤了把‘线’依法调到A。不接壤，管辖权该归位的归位。”

　　调“线”要尊重历史现实、方便管理，更要“顺百姓的意”。拿不接壤“插花地”双环邨来说，管辖权从中心城区划到环城区，全国没先例，相关区和部门把人民利益举过头顶，提出“三籍不变”建议：房产登记、户籍、学籍不变。会不会产生新的职责不清？拟定协议，反复论证，责任谁担，一一写清。若有特例，加上“两办对两办”问题解决机制，区委办公室对区委办公室，区政府办公室对区政府办公室。

　　“飞地”治理，前进村是开头，开头就啃“硬骨头”。

　　2020年5月16日，前进村清理整治指挥部成立。清理、整治、归位刻不容缓，北辰区天穆镇“接令”接管。北辰区、河北区迅即交接行政、治安管辖权。市级层面几次跑北京，找产权单位沟通。……“雷霆之势，3万多平方米违建10多天拆完。”天穆镇人大主席、前进村党支部第一书记阚胜勇，带领党员突击队重温入党誓词，以实际行动践行初心使命。拆违前，队员分组入户摸底。

　　月落日升又一天，挡板忽地拆了，前进村豁然开朗。

　　多年憋屈，一朝难平，没真情实意拆得了真墙拆不了心墙。老人们做梦都没想到“公家”上门给理发。大娘套披肩坐炕头，“盼呐盼呐盼来啦”，说着说着，眼泪哗哗；理着理着，大伙儿眼窝都变浅了。

　　一名精神疾病患者，别人离远远的，前进村“新管家”辽河园社区干部天天走访，“得管，她家真困难。”

　　“困难”，紧紧抓到各组手里。周末，阚胜勇手机铃响，李家大哥打来电话，对方申请廉租补贴的事行了，他媳妇得再找自己问问，“拆违中没钱找住处的，前期我们凑点儿，后期能享受的政策都帮他们用足。”阚胜勇说，能解决的，区级层面基本解决了，没招了，就用上“吹哨报到”，喊市级部门处置，还不行，直通市领导……

　　到6月8日，违建变绿地，在无一处补偿的情况下无一人上访。眼瞅着公厕有了，路直了、宽了、干净了……老于终于气顺。如今回访，忆及清理整治，老人依旧“没半点儿不满意的”。

　　风雨若同舟，“三尺寒冰”能焐透。天津拿出整治资金1.6亿元、拆迁安置资金3.4亿元，用上了10个区、11个市级部门骨干力量，压实属地责任、兜底民生保障。

　　治理期间，记者曾随市工作专班查访组到前进村暗访，走进仓库改建的指挥部，迎面大字十分醒目──“不忘初心 牢记使命”，墙上挂着居民送的锦旗──“共产党好”。

　　“飞地”治理，市委和市政府负首责、总责，相关区负主体责任和第一责任人责任。市级相关部门密切配合。市级明确工作标准、建立督办制度、督查验收机制等。上下联动，部门协同，“一盘棋”攻坚。各区党员突击队冲锋在前，“下看上，你看我，我看你，干劲比拼，就没甩手的。”

　　“飞地”治理，锤炼了干部作风──

　　2020年9月，记者走进设在市委政法委的市工作专班办公室。一间屋，满满报结点位“答卷”，546个点位“一地一册、一地一策、一地一档”，4个大柜里是待完善的，桌上是正在审的，还有已转走督办的。“是不是都落实要求了，不能光纸上见，要实地查去。”办公室工作人员态度坚决。

　　读懂“实地”，才能读懂“飞地”治理。市专项工作组带工作专班、督办组实地暗访，各区党政主要负责人深入基层点位调研推动。“领导直插一线，与我们一块儿吃盒饭、一块儿干，感觉很不一样。”辽河园社区干部感慨。

　　“飞地”治理，摸清了基层隐患──

　　从启动治理，到年底“飞地”落地，267天一同摸爬滚打，接真地气，就真接地气。

　　接真地气，就真出力。“过道，最窄处仅容一人，万一着火，想跑都难。”东丽区万新街接管沙柳北路64排时，时任街道党委书记王雪冬刚到任，办公室落了个脚，就跟区领导冲过去，“进去一看，立马有了整治紧迫感。”64组消防器材、357个烟感报警器放进去，垃圾堆物大清理，“一米过道”拓宽了……

　　“飞地”治理，密切了干群感情──

　　河东区担起刘台片区治理属地责任，不仅管公共空间，“居民家中院落地砖、电表、塑钢门窗，我们都给换新。”区专班工作人员王风潇说，“不要怕老百姓占便宜，里外都干净，大家才能爱惜，卫生才能保持。”

　　做到“家”不算，还得细。“家家户户铺地砖，我老头偏不喜欢。”老伴儿身体不好，情绪还差，眼瞅铺到自家铺不下去，刘慧英干着急，“后来人家特意给铺成石灰地。党和政府真心为咱，咱不能在家干坐。”她见工作人员没热水喝，就天天烧一大壶送去。

　　鸣蝉鸣、秋韵浓、雪漫漫，刘台风景三季变，刘大娘的热水壶还了送、送了还……

　　“飞地”落地不停留于责任落地，后续“精细化治理”永无止境

　　城市要发展，治理要精细。习近平总书记要求，城市管理应该像绣花一样精细。

　　每座城市的发展，都是有机进化的过程。天津集中治理“飞地”，不是一劳永逸，而是用发展的办法解决前进中的问题，特别是像“绣花”一样，既理清楚前半程的“区域归属”，更做好后半篇文章的“精细化治理”。

　　“绝不允许高楼大厦背后有棚户区！”2017年起，天津启动实施市区147万平方米棚改三年清零任务。三年棚改，红桥是重头。

　　和苑街，应棚改而生的街道。“这里住的主要是红桥区西于庄等棚户区改造定向安置居民，有了棚改才有了和苑。”街道党工委书记张凌说。

　　和苑街行政管理属红桥，地在西青，被归为接壤“插花地”。2020年底，和苑街行政区划变更为红桥区，同时新纳入和苑C地块等。随后，这处涉及3个涉农集体经济组织的市级挂牌督办平房区，纳入民康园社区管理。

　　针对“难中难”，开启接、改、管，前两年前两步走完。58岁的刘艳芬在此住了20多年，早年“两大难”：一难是下雨积水，路面积水比屋里高。二难是飞线团团乱，她记得有天晚上快到家了，突然头被一根垂下的线撞了一下。“现在环境变好了，我特知足。”刘艳芬说。

　　“去年，这里实施架空线路、积水点位和基础设施专项整治后，和苑C居民感受很深。”民康园社区党总支副书记贾艳介绍。

　　“飞地”治理属地化，“理”清楚行政区划，是为了“治”明白管理责任，从以往不能“治”、不便“治”或不想“治”，到如今主动“上”、靠前“管”，坚决扛起管理责任。

　　如今，红桥区依托“三级平台、四级网格”，持续深化党建引领基层治理“十个一”工作机制，和苑街作为最早建成运行的试点区域，通过信息技术实现辖区内人、地、事、物、组织全覆盖。

　　“硬件提升了，可谁也不敢保证雨下大没点儿积水，下一步就靠基层治理，随时发现随时清理。”民康园外鸿明道上，抬头一组摄像头。张凌说，“这样的技防设施和苑有315部，如果发现积水，平台坐席可随时呼叫有关部门，网格员和居民也能上传照片到平台处理。”

　　和苑街建立了7类志愿服务队。民康园居民王桂鹏是为老服务类志愿者。这天见着李大爷，“晒太阳呐，需要帮助吗？”唠完嗑，后填表，服务对象类别：独居，颜色：黄色，联系方式：见面……“我们实施‘红橙黄绿四色探视机制’，覆盖新纳入地块老年人，确保重点人群有人问有人管。”王桂鹏说。

　　后续治理“要坚决坚持抓到底”。有“主”了，工作顺了，问题和难题不是停了歇了，而是压实主体责任、依法依规治理的新起点。和苑“答题”并非“特写”，和平、河西、南开、河北、津南等各相关区点位“连连看”，“赶考者”不断迈出新步子，群众盼着奔着更好的日子。

　　“天津坚持人民至上，知重负重，以机制建设释放治理动能，以雷霆之力砸‘虚焊’去‘淤结’。”深入研究过“飞地”的天津社会科学院法学研究所所长刘志松认为，“飞地”治理，治了“无主”，“理”出一条可复制推广的超大城市治理路子。

　　“飞地”治理经验受到中央政法委、民政部等部委的关注和推介。民政部在相关报告中提到，天津市积极解决“飞地”问题，压实了基层治理属地责任，实现了基层党建和服务管理双覆盖，维护了行政区划在治国理政中的法治权威。

　　用历史主动精神破解“历史难题”

　　本报评论员

　　基层治理既是城市治理的“最后一公里”，也是人民群众感知公共服务效能和温度的“神经末梢”。基础打得牢，社区治理好，不断夯实基层社会治理这个根基，城市发展的大厦才能更加稳固。

　　作为城市化进程中的特殊产物，“飞地”由于行政区划和管辖权不统一，给基层治理带来了潜在风险和现实难题。2020年起，一场“飞地”基层社会治理攻坚战在津沽大地打响：天津以雷霆之力砸“虚焊”去“淤结”，去繁就简、拨云见日、明责赋权，原本的垃圾堆积地，改造成健身广场；以前的违建，变身如今的绿地……546块“飞地”告别无主之地的困扰，体制机制理顺了、属地责任压实了、民生保障兜住了，人民群众的获得感、幸福感、安全感更多了。从“无主”到“有主”，天津“治”出了责任边界，填补了管理真空，实现了区域治理体系的全面覆盖，“理”出一条可复制推广的超大城市治理之路。

　　历史的人要干历史的事。但历史的事不完全透亮如镜、明白如话，很多掺杂了岁月“尘埃”、信息“噪音”，或人为因素的“干扰项”，经年累月，渐渐成为“陈年旧账”“历史难题”。

　　“飞地”现象之所以延续日久，有的存在数十年，很多是因为时过境迁、物是人非，也有后来者认为“新官难理旧账”“多一事不如少一事”，历史的线头越缠越紧，治理的责任主体若有若无，说不清理还乱，知其然不知其所以然，更不想释其然。直面历史遗留问题、勇于破解难题和困局，不仅需要智慧和谋略，更需要魄力和勇气、需要定力和静气，需要强烈的历史主动精神。

　　“治国有常，而利民为本”。“飞地”治理关乎基层治理效能，关乎百姓切身利益，关乎社会稳定大局。基层治理，关键在“心”，这颗心，就是服务群众、造福群众的真心。在推进基层治理现代化建设的过程中，必须坚持以人民为中心的发展思想，始终站在百姓立场想问题、作决策、办事情，让“人民”二字的分量体现在工作成效中。如今，一排排老旧居民区刷新了“颜值”，提高了群众生活品质；一批批重点帮扶人员纳入台账，帮助困难群众解决实际问题；在群众关心关切的户籍、学籍等问题上，最大限度保障群众利益……带着感情为群众办实事、解难题，是一场以心换心的考验，需要倾心倾情倾力作答。只要我们以人民群众的根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的问题入手，不断创新社会治理、激发基层活力、提升治理能力，就一定能维护好群众安居乐业、社会安定有序的良好局面。

　　痛点难点，就是工作的切入点、着力点。治愈一个痛点，就是打开一种工作局面。无论是牢牢抓住“属地化管理”这张“方子”，明确权责边界，严格落实责任，破解“飞地”治理之难，还是聚焦群众的大事小情，构建网格化、精细化、信息化的基层社会治理服务平台，都需要以问题为导向，以效果为导向，哪里有“症结”，就着力攻克哪里，着眼于解决民生难题、化解基层矛盾、提升服务能力。广大党员干部惟有发扬历史主动精神，拿出“迎着问题上、追着问题跑”的状态和“一竿子插到底”作风，精准施策、攻坚克难，把工作做到位、做到底，才能进一步提升基层治理的效能，跑好历史的这一棒、开创工作的新局面。