2020年的两会与往届相比，更加令世人瞩目，也更加值得期待。两会召开的背景比较特殊。国际层面呈现出纷纷扰扰，错综复杂的格局；国内疫情尚未完全绞灭，复工复课已在开启，但是仍有不确定性；经济形势严峻，维持稳定、保证就业、拉动内需等，都需要拿出有效措施。国家与社会发展在现阶段及未来一段时间内，面临极大压力，当下比以往任何时期更为迫切需要全国上下形成合力和共识。在困难之中找出路，在压力之下求发展。以时间换空间，以更加开放的姿态，从困境中尽早摆脱出来，重归发展正轨。

　　两会会议议程中，涉及多项需要予以审议、审查的报告、草案等。其中涉及香港特别行政区的是，全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》（以下简称为“决定”）的议案。从宪法视角解读，该《决定》具有多重重要意义。

　　国家安全是国家与社会发展的重要前提和基础

　　何谓国家安全？《国家安全法》第二条规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展的国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁状态，以及保障持续安全状态的能力。

　　在国际社会中，主权国家被认为是统一的政治共同体，传统国家的构成包括居民、领土和政权三要素。对于国家来说，任何一个构成要素遭遇危险或受到威胁，便表明该国的国家安全处于危机状态。国家安全是广义内涵，由国民安全、领土安全、政权安全等在内的十一类安全构成国家安全体系，核心指向人民安全，最根本的是政治安全和政权安全，它们彼此之间是相辅相成，互相促进和相互依赖的关系。在逻辑关系上体现为，没有国家安全，就没有国家和社会的稳定繁荣，以及值得期待的可持续发展。

　　国家和地方负有维护国家安全的责任和义务

　　不论单一制国家，还是联邦制国家；不论是中央政府，还是地方政府，都负有维护国家安全的宪法义务。

　　国家负有维护国家安全的宪法义务。现行宪法第二十八条规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”。第二十九条规定，国家武装力量的任务是“巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务”。

　　地方各级政府在本行政区域内负有维护国家安全的宪法义务。现行宪法第九十九条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。

　　香港特别行政区在国家安全问题上负有双重责任和义务。一是维护国家安全的宪制责任，二是维护国家安全的“自行立法”义务。特别行政区作为直辖于中央人民政府的一级地方行政区域，香港同其他地方行政区域一样，负有维护国家安全的宪制责任。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称为“基本法”），香港还承担维护国家安全的“自行立法”义务。《基本法》第二十三条规定，香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

　　但是，1997年香港回归至今，一直没有履行《基本法》第二十三条“自行立法”义务。自2019年6月的“反修例风波”之后，各种大小规模的极端行为延续到2020年的疫情期间，直至现在仍然没有停歇。究其原因，由于维护国家安全的立法缺位而存在法律制度漏洞，不能有效遏制境内外势力危害国家主权的犯罪行为，致使国家安全风险与日俱增。

　　维护国家安全也是中国公民的宪法义务。现行宪法第五十二条规定，全体公民“有维护国家统一和全国各民族团结的义务”。《反分裂国家法》第二条规定，“维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务”。

　　全国人大的《决定》有充分的法律依据

　　《决定》的作出属于全国人大行使职权的范围。根据现行宪法，全国人民代表大会是最高国家权力机关，有权决定国家的重大事项，以及特别行政区制度。现行宪法第三十一条规定，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。第六十二条第二项，全国人大监督宪法的实施；第十四项，决定特别行政区的设立及其制度；第十六项，应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

　　国家安全属于国家主权范围内的事务，根据《立法法》第八条规定，“国家主权的事项”属于只能制定法律的事项之一。全国人大及其常委会行使国家立法权，有权制定关于国家安全的法律，并作为全国性法律，将其纳入《基本法》附件三适用于香港。以此弥补香港长期以来维护国家安全“自行立法”缺位所造成的极其被动的局面，以达到有效遏制各种极端行为，有力打击和惩治境内外各种妄图颠覆国家主权犯罪行为的目的。

　　《基本法》第十八条规定，全国人大常委会有权对基本法附件三作出增减；当发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱时，全国人大常委会有权决定进入紧急状态，或者由中央人民政府发布命令，将有关全国性法律在香港实施。

　　概而言之，《决定》既符合实体法规定，也符合程序法规定，充分体现了行使主权与治权的法治思维。向国内外各界传递出明确的信息，当应对国家安全危机时，法律就是不可逾越的底线。

　　（作者为天津大学法学院教授）