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陶然:中国土地发展模式扭曲 工业用地达40%-50%

A-A+2014年11月24日07:24一财网评论

  “中国的土地发展模式,导致每年新增城市化用地工业用地占比40%。城市的扩张主要是工业区的扩张。”11月22日,在2014清华新型城镇化发展论坛上,中国人民大学经济学院教授陶然做出如上评价。

  陶然举例说,全球各国,工业用地平均占比一般是城市用地的10%-15%,而中国的城市化过程中,工业用地达40%-50%,主要用来建开发区,还有10%-15%用来做基础设施。中国只有用剩下的30%-40%的土地搞住宅,其他国家是60%-70%。

  中国这种扭曲的土地发展模式,直接导致工业开发区占用土地过大,使用效率非常低,同时商住用地密度过高,人居环境恶劣,居民还要支付高额房价。陶然说,“这确实是非常夸张的。”

  对于如此大规模的工业用地,更为不可思议的是,工业用地地价是零地价或负地价。即,地方政府在工业用地出让的时候,土地出让的价格等于或小于征地成本加上基础设施的成本。

  这是因为地方政府为了招商引资,一般都是减免所得税。除此以外,在过去一级开发“三通一平”基础上升级到“七通”、“十通”,地方政府现在对工业用地的成本补贴越来越高。

  陶然举例说,2002年左右,中国商用服务业用地价格与制造业用地价格是2∶1。到了2010年,全国平均下来,这一比例上升到6∶1到8∶1,有的地方甚至达到10∶1。

  如果从全国平均来看,征地补偿加上基础设施成本,工业用地地价真的是零地价或负地价。各个地方可能不一样,有的地方一亩地能亏十几万、二十万。这似乎完全无法理解。虽然经济上不划算,但政治上却能够得到提拔。陶然说。

  一般来说,1994年分税制改革后,地方为了开拓钱源,土地财政随之出现。陶然说,这个说法在逻辑上是有问题的。正常情况下,中央抽取的比例上升,地方的积极性应该下降,但事实并非如此。地方开始大规模推动工业开发区。

  原因何在?1994年以后,中国开始了大规模的地方企业私有化过程,企业发展就有流动性,地方政府通过征地建设开发区,给企业压低生产要素和保护环境的成本,抵销了提高税率对于企业发展的约束。

  制造业是主流。它带来的税收是增值税和所得税。但是,前者的话,央地分成地方政府只能拿25%,近些年中央返还一部分后地方政府能拿到30%~35%;后者的话,原来都归地方,2002年后中央拿走50%,2003年后拿走60%,地方只有40%左右的所得税。

  地方政府之所以在制造业招商引资上面哪怕亏点钱,也要把企业争过来,尤其是通过非税收竞争的方式,比如压低工业用地价格、放松劳工与环境管制等措施从其他地方竞争制造业投资。

  一方面很多成本是由包括失地农民、外来农民工和老百姓(健康)在内的全社会来承担的;另一方面,地方政府将不仅能获得制造业上那一点儿税收,更重要的是制造业的发展会带动服务业发展。

  因为没有制造业的发展,就不会有对服务业的需求。服务业能够带来100%归地方的营业税和全部归地方政府控制的商住用地土地出让金,换句话说,地方政府看重的是制造业对服务业的溢出效应,而在中国,地方政府可以完全内部化制造业对服务业的外部效应。

  这种对土地出让规模的扭曲,使得地方政府有动力约束居住用地供应,以推高价格,但放大工业用地出让规模。中国地方政府得到土地出让金,大部分用于投资,也这扭曲了中国的投资、消费结构。

  对于决策层近来提到的经济新常态,陶然说,新常态需要破除很多集团利益,现在谈新常态可能为时过早。到目前为止,中国还没有推动真正的改革。只有通过关键改革,将过去发展的不可持续模式调整过来,然后才能逐渐走向新经济。

  令陶然担忧的是,既然目标已经确定,那么如何实现新常态,现在是不确定的。不打破垄断是不会实现增长的。中国的国企改革、混合所有制这是与西方含义不同的。依靠关系去入股,最后可能跟原先想的正好相反。

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