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中央发文严格规范土地流转行为 5年内确权颁证

A-A+2014年11月22日09:34参考消息评论

  农村经管系统改革更进一步。

  11月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(下称《意见》)。文件提出,以经营规模适度为目标促进粮食增产与农民增收;以农户家庭经营为基础积极培育新型农业经营主体;以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转;计划用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。

  近年来,农村土地流转呈加快之势。截至今年6月底,全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩,占家庭承包耕地总面积的28.8%。

  土地问题涉及亿万农民切身利益,农村土地经营权流转和规模经营是事关“三农”发展的大事,也是深化农村改革的重要内容。作为今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件,《意见》有哪些要点重点?提出了怎样的思路?对三农有何影响?腾讯财经综合多家媒体报道为您一一解析。

  明确农村土地“三权分置” 5年内完成确权颁证

  《意见》提出,坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权“三权分置”,引导土地经营权有序流转。加快培育新型农业经营主体,鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田,并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。

  《经济日报》今日评论文章指出,明确农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,是《意见》的最大亮点,也是重大的制度创新。当前,农户不经营自己承包地的情况越来越多,在许多地区,土地承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。顺应农户要求,对土地承包经营权进行分权设置,明确经营权流转及行使的法律地位,建立所有权、承包权、经营权“三权分置”的新型农地制度,实属必然。这有利于进一步完善农村土地权能和权益关系,提高农地资源配置和生产经营效率。

  据《每日经济新闻(微博)》报道,山东农委系统的一位官员说,“现在推行确权的难度的确很大。首先是县乡一些领导干部没有推行确权的积极性,因为确权完成之后,征地等行为必然受到规范制约。”

  此次《意见》指出,按照中央统一部署、地方全面负责的要求,在稳步扩大试点的基础上,用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中,各地要保持承包关系稳定,以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。

  “村民在此之前已经拥有一个土地权证了,有的是林权证,有的是耕地权证,但表述不够清晰,现在是第二次进行清晰确权。”上述官员称,“大部分农村群众对土地承包权确权认识不足,需要耐心做好解释工作,这需要消耗较大的行政成本;另外还有经费问题,弄清‘四至’、做好测量都需要大量的费用,虽然中央财政给予补贴,但是依然不够,对于地方政府而言,这确实是比较大的负担。”

  不过,政策层面已经对此有所呼应。根据《意见》,土地承包经营权确权登记颁证工作将坚持分级负责,强化县乡两级的责任,而经费则纳入地方财政预算,中央财政给予补助。

  《意见》还提出要健全土地承包经营权登记制度:完善承包合同,健全登记簿,颁发权属证书,强化土地承包经营权物权保护,为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据;建立健全土地承包经营权信息应用平台,方便群众查询,利于服务管理。

  土地流转尊重农民意愿 不能搞强迫命令

  农业部部长韩长赋接受新华社采访时表示,我国农村土地流转总体上平稳健康,但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转,片面追求流转规模、比例,侵害了农民合法权益;有的地方土地流转市场不健全,服务水平有待提高;有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地,“非粮化”、“非农化”问题比较突出。

  《意见》提出,此次改革的方向要明,步子要稳,既要加大政策扶持力度,加强典型示范引导,鼓励创新农业经营体制机制,又要因地制宜、循序渐进,不能搞大跃进,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥,让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者,避免走弯路。此外,严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

  按照中央精神,农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,决策权都在农户,流转收益应归承包农户所有。“不能脱离客观条件,采取人为定任务、下指标或将流转面积纳入政绩考核等方式来推动土地流转。即使在土地流转客观条件充分成熟的地方,发展农业规模经营也要注意工作方法,稳步推广。”韩俊认为,尊重农民意愿,关键在于要客观地估计土地对农民的意义及农民对土地流转的基本态度。

  在适度规模经营过程中,要高度关注农民的利益保护。四川省社科院副院长郭晓鸣认为,一方面,不能用简单的行政干预手段来推进土地流转和适度规模经营,从根本上看,土地流转是路径而不是目的。推进土地流转和适度规模经营的过程不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程,更不能成为大规模的农民被动挤出过程;另一方面,应更加重视保护农民的主体地位,更多支持通过保底分红等方式流转土地的新探索,更稳定持久地保障农民的土地收益权。

  近几年,不少地方出现乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包,假借少数服从多数,将整村整组农户承包地集中对外招商经营的案例,引发村民不满或上访。

  针对这些情况,《意见》明确提出,没有农户的书面委托,农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地,更不能以少数服从多数的名义,将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受,谋取私利。

  中国人民大学土地管理系研究室主任张占录指出,中央鼓励土地流转的政策出台后,有些地方政府不可避免会为了追求政绩和规模化经营,强迫或变相引导农民进行土地流转。如果盲目流转,可能会违背农业进程。因此他认为,推进土地流转不能以牺牲农民土地权益或意愿为基础,也不能采取粗暴方式进行改革,要以合理的方式进行流转,使农民分享增值收益。

  强化下乡资本风险管控 严格准入门槛

  农业部数据显示,截至6月底,全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩,占家庭承包耕地总面积的28.8%。

  在近三分之一的全国耕地进入流转的形势下,政策再次强化风险管控。《意见》中对“加强土地流转用途管制”、“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”、重点扶持适度规模经营等环节均做出了明确规定。

  《意见》规定,将鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务,带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业,开发农村“四荒”资源发展多种经营。

  同时,将加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范,各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制,建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度,对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案,严格准入门槛。

  对于农民进行适度规模的土地流转、扩大经营,将出台政策进行扶持。

  《意见》明确,各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素,研究确定本地区土地规模经营的适宜标准,防止脱离实际、违背农民意愿,片面追求超大规模经营的倾向。

  现阶段,对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二、三产业务工收入的,应当给予重点扶持。而对于许多地方政府引以为 “政绩”的“整村流转”现象,《意见》亦明确指出,没有农户的书面委托,农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地,更不能以少数服从多数的名义,将整村整组农户承包地集中对外招商经营。

  对于工商资本进入农业,“要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度,要有明确的上限控制,要进行资格审查和项目审查。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说,要鼓励和支持工商企业发展现代种养业,支持其进入农产品加工流通和社会化服务领域,与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制。

  加强土地流转用途管制 严禁流转农地建度假村

  调查数据显示:一些地方土地流转后“非粮化”倾向明显,有的甚至用来搞休闲度假村、房地产开发等“非农”建设。

  《意见》明确再次提出,坚持最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为,坚决禁止擅自将耕地“非农化”。

  《意见》还明确各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制,建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度,对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。

  在鼓励创新土地流转形式方面,《意见》也给出了较为明确的思路:鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地;鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题;在同等条件下,本集体经济组织成员享有土地流转优先权;以转让方式流转承包地的,原则上应在本集体经济组织成员之间进行,且需经发包方同意。

  全面深化农村土地制度改革,必须把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权作为基本遵循。可以预期,在中央进一步明确深化农村改革和加快土地流转的政策目标之下,农村土地流转和适度规模经营必将迎来全面加速发展时期,与之相伴随的将是农地利用效率和现代农业水平的提升。

  政策持续催化土改板块 三条主线布局投资

  伴随着农村土地流转意见的出台,今年中央农村工作会议也召开在即。据知情人士透露,规格仍将高于往常。同时,明年中央一号文件可能仍将关注“三农”,农垦系统及集体经济改革等可能涉及。

  在这样的改革红利下,业内人士普遍认为政策将持续催化土改板块。

  齐鲁证券研究所所长渔行业首席分析师谢刚指出,与往年预热一号文件进行相关概念股炒作相比,今年土地流转的投资机会明显不同,“以往只是概念吹风,而今年有现实的紧迫性。”

  安信证券分析师诸海滨称,土地流转是国家全面深化改革的重要一环,土地承包经营权确权登记时间的明晰或将市场关注焦点聚焦在当前土地改革的主要工作上,土地流转主题投资或将从全面铺开的模糊炒作转向有针对性的实质性投资。

  申银万国表示,相较于上一轮土改行情,本轮土改行情核心驱动将从“政策预期”变为“土改落地”,土地价值重估(土地资源拥有者)、农业新经营主体崛起(土地流转参与者)和农业科技服务升级(农业信息化和智能农业)将会从中受益。

  市场分析人士表示,随着中央对农地流转意见的出台,市场对于土改细分领域的相关投资机会关注度望持续升温,再联想到此前已经预热的中央一号文炒作热潮,市场投资机会将越发明显。综合各家券商研报,可分为以下三条主线:

  一:种业政策激活种子板块。市场人士表示,今年以来种业政策扶持力度不断增强,玉米种子和水稻种子制种面积连续第二年下降,行业基本面向好,且种业公司陆续复牌有望持续激活整个种子板块。

  广发证券表示,并购将是未来种业龙头扩张的主要手段,也是政策所鼓励的方向,现阶段行业处于低迷期更是并购的有利窗口期,上市公司层面,隆平高科、敦煌种业、荃银高科、农发种业、神农大丰、丰乐种业均已公告增发或并购等相关事项,行业进入并购时代,看好行业洗牌后盈利能力全面提升,重点推荐隆平高科、登海种业。

  二、农化板块迎来春天。化肥行业经历了近4年的低迷终于迎来了春天。化肥行业的去库存历经4年初见成效,同时北美和印度需求复苏,氮、磷、钾肥价格都将走出底部,涨势将延续至2015年。

  海通证券表示,给予化肥行业“增持”投资评级。未来关注的事件包括:气价的调整及实施状况、天然气利用政策、化肥价格变化及出口情况等。主要关注的公司包括:金正大、史丹利等。

  三、农机三利好支撑行业发展。农机补贴是拉动农机增长的最直接推手,今年的补贴总额少是因为受补贴形式变化等因素影响导致总的购买不足。中长期看,国家对农业的支持不会改变,关注农机补贴的结构性变化,关注水稻插秧机、玉米收获机和甘蔗收获机等经济作物领域的相关标的。

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